Voto de Qualidade no Contencioso Administrativo Tributário: Instrumento de Justiça Fiscal ou Privilégio do Fisco?

Por Patrícia Daniella Alves Soares
Advogada Associada | Direito Tributário, Direito Empresarial, Contratos e Estruturação de Negócios

O contencioso administrativo tributário ocupa posição estratégica na relação entre o poder de tributar do Estado e a proteção dos direitos do contribuinte. Mais do que uma etapa formal, trata-se de um espaço institucional destinado à revisão técnica dos lançamentos fiscais, orientado pelos princípios da legalidade, da razoabilidade e da segurança jurídica, funcionando como filtro qualificado antes da judicialização das controvérsias.

É nesse ambiente que se insere o chamado voto de qualidade — mecanismo que atribui ao presidente do colegiado a prerrogativa de desempatar julgamentos — e que, nos últimos anos, passou a concentrar atenção especial. A discussão, porém, vai além da técnica decisória: ela alcança o próprio desenho do processo administrativo tributário e provoca uma reflexão mais ampla sobre o modelo de justiça fiscal que se pretende consolidar.

– A Natureza Paritária do Julgamento Administrativo

No âmbito da Administração Pública, órgãos como o CARF foram concebidos sob o modelo da paridade, reunindo representantes da Fazenda Pública e dos contribuintes. Essa configuração institucional busca assegurar pluralidade de perspectivas técnicas e impedir que o julgamento seja monopolizado por um único polo de interesse.

A paridade, contudo, não se resume a uma característica estrutural. Ela traduz a premissa de que o conflito tributário deve ser solucionado em ambiente de equilíbrio, no qual a interpretação da legislação resulte de um contraditório efetivo e qualificado. Assim, quando ocorre empate, o que se evidencia é o reconhecimento, pelo próprio colegiado, de uma controvérsia juridicamente relevante, marcada pela coexistência de entendimentos razoáveis em sentidos opostos.

E é justamente nesse ponto que emerge a discussão sobre o voto de qualidade.

– Do Critério Pró-Contribuinte à Retomada do Voto de Qualidade

Historicamente, os empates eram solucionados pelo voto do presidente da turma, tradicionalmente representante do Fisco. Esse modelo sempre recebeu críticas consistentes por parte da doutrina, justamente por esvaziar a lógica paritária do julgamento e converter o empate — que deveria sinalizar incerteza jurídica — em vitória automática da Fazenda Pública.

Em 2020, com a edição da Lei no 13.988, instituiu-se critério diverso: na hipótese de empate, a decisão passaria a ser favorável ao contribuinte. A mudança foi amplamente reconhecida como avanço institucional relevante, alinhado ao princípio do in dubio pro contribuinte e à

compreensão de que o Estado, ao exercer o poder de tributar, deve assumir o ônus da dúvida interpretativa.

Contudo, em 2023, a Lei no 14.689, nos termos do art. 2o, §9o-A, restabeleceu o voto de qualidade, agora acompanhado de mecanismos mitigadores, como a exclusão de multas qualificadas e a possibilidade de parcelamento em condições favorecidas quando o desempate ocorrer em favor do Fisco.

A reintrodução do instituto reacendeu uma indagação central: estaria o legislador fortalecendo a proteção do interesse público ou restaurando um privilégio estrutural da Administração Tributária?

– Justiça Fiscal versus Assimetria Institucional

Sob a ótica da Administração Tributária, o voto de qualidade é frequentemente apresentado como instrumento de estabilidade do sistema, necessário para evitar perdas arrecadatórias decorrentes de empates e para assegurar previsibilidade às contas públicas. Sustenta-se, ainda, que o Estado não poderia ficar refém de decisões inconclusivas em matérias de elevada complexidade técnica e significativo impacto fiscal.

Todavia, essa justificativa precisa ser analisada com cautela.

O processo administrativo tributário não existe primordialmente para maximizar arrecadação, mas para controlar a legalidade do lançamento. Sua função é essencialmente revisional, e não arrecadatória. Quando o empate é resolvido sistematicamente em favor do mesmo ente que detém o poder de fiscalizar, autuar e constituir o crédito tributário, instala-se uma assimetria incompatível com a lógica do devido processo administrativo.

Na prática, o contribuinte já ingressa no contencioso em posição estruturalmente desfavorável: enfrenta a presunção de legitimidade do ato administrativo, a estrutura técnica especializada do Fisco e, não raras vezes, autos de infração fundamentados em interpretações extensivas da legislação. Permitir que a dúvida reconhecida pelo próprio colegiado seja solucionada contra ele apenas aprofunda esse desequilíbrio.

Cumpre lembrar, ainda, que o empate não representa mera divisão de opiniões, mas revela que a controvérsia comporta interpretações razoáveis em sentidos opostos. Nessa hipótese, parece juridicamente mais coerente que prevaleça a solução menos gravosa ao particular, especialmente em um ramo do direito regido pelos princípios da legalidade estrita e da tipicidade.

– Impactos Práticos para Empresas e Investidores

Do ponto de vista empresarial, a retomada do voto de qualidade projeta efeitos que extrapolam o caso concreto. Ela influencia diretamente a percepção de risco regulatório, a previsibilidade tributária e, em última análise, o próprio ambiente de negócios.

Empresas estruturam investimentos a partir de cenários jurídicos minimamente estáveis. Quando o contencioso administrativo deixa de operar como instância técnica imparcial e passa a ser percebido como extensão da política arrecadatória, intensifica-se a judicialização precoce, eleva-se o custo de conformidade e reduz-se a atratividade do país para novos empreendimentos.

Ainda que a legislação atual tenha introduzido mecanismos de atenuação – como a dispensa de penalidade mais gravosas -, permanece o ponto central: o mérito da exigência tributária continua sendo decidido, em caso de empate, em favor do Fisco.

– Considerações Finais

A discussão sobre o voto de qualidade transcende o plano meramente procedimental. Ela alcança o núcleo da relação entre Estado e contribuinte e provoca reflexão direta sobre a finalidade do processo administrativo tributário.

Se esse espaço institucional deve servir ao controle da legalidade e à construção técnica das decisões fiscais, o empate deveria operar como reconhecimento formal da dúvida jurídica, e não como gatilho automático para a prevalência da Fazenda Pública.

A justiça fiscal não se mede apenas pela capacidade arrecadatória do Estado, mas pela qualidade de seus mecanismos decisórios, pela previsibilidade das regras e pela efetiva observância do equilíbrio processual.

Nesse contexto, é legítimo questionar se o voto de qualidade, tal como atualmente estruturado, fortalece o sistema ou apenas reafirma uma lógica de supremacia da Administração Tributária em um ambiente que deveria ser, por definição, paritário.

Mais do que uma escolha legislativa, trata-se de uma opção de modelo: ou se consolida um contencioso administrativo como verdadeiro espaço de imparcialidade técnica, ou se aceita que a dúvida jurídica continue sendo resolvida, de forma estrutural, contra o contribuinte.

– Referência:

– Paulsen, Leandro – Reforma Tributária: O sistema tributário nacional após a EC 132/2023 e a LC 214/2025 / Leandro Paulsen. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025.

– Shen, Solon – Curso de Direito Tributário – 2a ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2025.